Ein neues Wahlrecht für Schleswig-Holstein
Neues Wahlrecht im Landtag beschlossen – Landtagswahl am 6. Mai 2012
Nach monatelanger Diskussion hat Schleswig-Holstein nun eine neue Rechtsgrundlage für die nächste Landtagswahl: CDU, SPD und FDP (insgesamt 73 Abgeordnete von derzeit 95) brachten am 24. März 2011 ihre Änderungen am Wahlgesetz und an der Landesverfassung durch den Landtag – gegen den Widerspruch der drei kleineren Oppositionsfraktionen von Grünen, Linke und SSW. Zudem einigten sich Union, Sozialdemokraten und Liberale auf den 6. Mai 2012 als Termin für die vorgezogene Landtagswahl. Den Termin legt die Landesregierung fest.
Die Eckpunkte des neuen Wahlrechts:
Die Sollgröße von 69 Abgeordneten im Schleswig-Holsteinischen Landtag wird aus der Landesverfassung gestrichen und dafür ins Wahlgesetz eingefügt. Damit soll verhindert werden, dass das neue Gesetz erneut vor dem Verfassungsgericht angefochten wird, falls nach der Wahl mehr als 69 Abgeordnete im Landtag sitzen sollten.
Die 69 Mandate setzen sich aus 35 Wahlkreisabgeordneten (bisher 40) und 34 Listenplätzen zusammen. Die hohe Zahl von 40 Wahlkreisen bei 29 Listenmandaten hat nach der letzten Wahl im September 2009 zu zahlreichen Überhang- und Ausgleichsmandaten geführt.
Künftig werden die Wählerstimmen nicht mehr nach dem Zählverfahren d‘Hondt, sondern nach Sainte Laguë/Schepers in Mandate umgerechnet. Dies gilt als gerechter und beseitigt die bisherige Ungerechtigkeit bei der Stimmenauswertung zugunsten größerer Parteien.Das Zwei-Stimmen-Wahlrecht bleibt erhalten, obwohl CDU und SPD zuvor eine Rückkehr zum Einstimmenrecht erwogen hatten. Das Stimmen¬splitting, also die Möglichkeit, Erst- und Zweitstimme an verschiedene Parteien zu vergeben, gilt als eine weitere Ursache für das Anwachsen des Landtages.
Es erfolgt ein „Vollausgleich“ von Überhangmandaten. Bisher stand ein umstrittener Passus im Wahlgesetz, der eine „Deckelung“ der Ausgleichs¬mandate ermöglichte. Konsequenz: Nicht alle CDU-Überhangmandate wurden nach der letzten Wahl durch Ausgleichssitze für die anderen Parteien verrechnet. Dadurch hat Schwarz-Gelb eine Einstimmenmehrheit im Landtag, obwohl die Opposition mehr Wählerstimmen errungen hatte. Auch dies hatte das Verfassungsgericht bemängelt.
Wahlkreise können künftig nach ihrer Einwohnerzahl nur noch um maximal 20 Prozent größer oder kleiner sein als der Durchschnitt aller Wahlkreise. Bisher waren es 25 Prozent. Auch diese Regelung geht auf eine Empfehlung des Verfassungsgerichts zurück.
Weitere Informationen im Internet: www.landtag.ltsh.de/plenumonline/maerz2011/texte/03_wahlgesetz.html
In dieser Beitrag zeichnen wir die der Entscheidung vorausgegangenen Debatten und Argumentationslinien nach. Dabei erheben wir keinen Anspruch auf Vollständigkeit. Vielmehr geht es darum, deutlich zu machen, dass die Interessenlagen der verschiedenen Parteien auch bei diesem Thema sehr unterschiedlich sind. Aufgabe von politischer Bildung ist es, die verschiedenen Argumente transparent zu machen, damit interessierte Bürgerinnen und Bürger sich eine eigene Meinung dazu bilden können.
Das Landesverfassungsgericht in Schleswig hatte dem Landtag Ende August 2010 aufgetragen, das Landeswahlgesetz bis Mai 2011 zu ändern und die Wähler bis spätestens September 2012 an die Urne zu rufen, zwei Jahre vor dem regulären Ende der Wahlperiode. Tenor des Urteils: In seiner derzeitigen Form verstößt das Wahlgesetz in mehreren Punkten gegen die Landesverfassung. Das Gericht gab damit Grünen und SSW einstimmig recht, die eine Normenkontrollklage eingereicht hatten (Aktenzeichen: LVerfG 3/09)
Grüne und SSW hatten die nach der letzten Landtagswahl im September 2009 vorgenommene Deckelung der Ausgleichssitze für die elf Überhangmandate der CDU bemängelt.
Solche Mandate entstehen, wenn eine Partei über ihre Direktkandidaten in den Wahlkreisen mehr Sitze holt als ihr nach dem Zweitstimmenergebnis zustehen. In diesem Fall verlangt die Verfassung Ausgleichsmandate für die anderen Parteien. Deren Zahl wiederum wird vom Wahlgesetz in seiner alten Fassung mit einer umstrittenen Formulierung begrenzt. Aufgrund dieses Wahlrechts wurden drei Überhangmandate der CDU als so genannte „ungedeckte Mehrsitze“ nicht ausgeglichen. Konsequenz: Union und FDP haben in der 17. Wahlperiode zusammen 48 Mandate und damit eines mehr als die Opposition aus SPD, Grünen, Linken und SSW, obwohl Schwarz-Gelb rund 27.000 Zweitstimmen weniger gewann als die vier Oppositionsparteien. Zugleich ist der Landtag, der laut Verfassung aus 69 Abgeordneten bestehen soll, auf 95 Mitglieder angewachsen. Bei einem Ausgleich aller Überhangmandate wären es sogar 101 gewesen.
Das Gericht kritisierte, dass das schleswig-holsteinische Wahlrecht zu einer „übermäßigen Zahl von Überhang- und Ausgleichsmandaten“ führen kann. Zudem monierten die Richter „das Risiko des Entstehens ungedeckter Mehrsitze“. Es werde damit sowohl die in der Verfassung festgelegte Regelgröße des Landtages verfehlt als auch das Prinzip der „Erfolgswertgleichheit“ aller Stimmen verletzt, so die sieben Verfassungsrichter.
Landtagspräsident Torsten Geerdts (CDU) unternahm daraufhin den Versuch, in Gesprächen mit den sechs Fraktionsvorsitzenden im Landtag eine einvernehmliche Formulierung des neuen Wahlrechts auf den Weg zu bringen. Dennoch legten im Dezember sowohl die CDU/FDP-Koalition als auch die SPD-Fraktion sowie Grüne und SSW drei verschiedene Vorschläge vor, die zum Teil weit auseinander lagen. Zur abschließenden Zweiten Lesung am 24. März 2011 schließlich gelang es, zwischen den Positionen von CDU, SPD und FDP zu einem mehrheitsfähigen Kompromiss zu kommen und auch die für eine Verfassungsänderung erforderliche Zweidrittelmehrheit zu erreichen.
Wo liegen nun die Interessen der verschiedenen Parteien in der Wahlrechtsfrage? Und was haben die Wählerinnen und Wähler davon zu erwarten?
Die Zahl der Wahlkreise
Die hohe Zahl von derzeit 40 Wahlkreisen bei lediglich 29 Abgeordneten, die über die Landeslisten ihrer Parteien gewählt werden, war eine Ursache für das Anwachsen des Landtages. Denn: Je weiter diese beiden Zahlen auseinanderklaffen, desto größer die Gefahr von Überhang- und Ausgleichsmandaten und damit eines Landtages mit deutlich mehr als 69 Abgeordneten. Koalition und SPD wollen die Zahl auf 35 reduzieren, Grüne und SSW auf 27.
Was haben die Parteien davon?
Die Direktmandate, die über die Erststimme in den einzelnen Wahlkreisen besetzt werden, fallen in der Regel den beiden größeren Parteien CDU und SPD zu. Auch wenn ihr Stimmenanteil in den letzten Jahren sowohl im Bundestrend als auch auf Landesebene tendenziell abgenommen hat, gehen christ- und sozialdemokratische Kandidaten in den allermeisten Wahlkreisen als alleinige Favoriten in das Rennen um die Direktmandate. (Eine Ausnahme ist Flensburg, wo 2010 ein SSW-Kandidat von den Wählern zum Oberbürgermeister bestimmt wurde und wo die Partei der dänischen Minderheit die zweitstärkste Fraktion im Stadtrat bildet.)
Entsprechend wollen CDU und SPD die Zahl der Wahlkreise nur moderat absenken (die Union wollte ursprünglich sogar 37 Direktmandate erhalten). Grüne und SSW, die sich (bis auf Flensburg) nur geringe Chancen auf ein Direktmandat ausrechnen können, fällt es hingegen leichter, eine drasti¬schere Reduzierung auf 27 vorzuschlagen. Die FDP dürfte ebenfalls in den Wahlkreisen chancenlos sein, steht in dieser Frage aber an der Seite ihres Koalitionspartners CDU und spricht sich ebenfalls für 35 Wahlkreise aus.
Was haben die Wähler davon?
CDU und SPD argumentieren, eine große Zahl an Wahlkreisen stelle sicher, dass jede Region des Landes im Parlament durch mindestens einen Abgeordneten vertreten ist. Direktmandate seien mit ihrem regionalen Bezug „ein wichtiges Bindeglied zwischen Bürger und Parlament“, sagte der CDU-Abgeordnete Johannes Callsen bei der Ersten Lesung des neuen Wahlgesetzes im Dezember 2010.
Diese Darstellung ist aber umstritten. Denn die beiden großen Parteien tun selbst sehr viel, um die Bedeutung der Erststimme zu schmälern. So setzen sowohl CDU als auch SPD traditionell ihre Direktkandidaten aus den Wahlkreisen auch auf die ersten Plätze ihrer Landesliste – und sichern sie damit zu einem gewissen Teil gegen ein negatives Wählervotum in den Wahlkreisen ab. (Die SPD machte bei der Wahl 2009 eine einzige Ausnahme, als sie mit Serpil Midyatli eine junge, türkischstämmige Politikerin auf einen aus¬sichtsreichen Listenplatz setzte, obwohl Midyatli zuvor bei der Bewerbung im Wahlkreis unterlegen war).
Ein Blick auf die 2009 gewählte CDU-Fraktion verdeutlicht die geringe Bedeutung der Erststimme für die Zusammensetzung des Landtages. Die Fraktion besteht aus 34 Mitgliedern, die alle in ihren Wahlkreisen direkt gewählt wurden. Kein einziger CDU-Abgeordneter zog über die Liste in den Landtag ein. 30 dieser 34 Abgeordneten waren aber über die Landesliste abgesichert. Sie wären also auch ohne Erststimme ins Parlament gekommen.
Auch die Befürchtung, bei einer Schwächung der Erststimme könne der regionale Proporz verloren gehen, muss hinterfragt werden. Denn der Landesvorstand, der die Liste erarbeitet, und die Parteitage, wo die Liste beschlossen wird, fungieren hier als Korrektiv. Hier wird in der Regel darauf geachtet, dass Kandidaten aus einer bestimmten Stadt (oder einer Berufsgruppe, einer Altersgruppe, einem Geschlecht oder einer Konfession) nicht zu dominant vertreten sind.
Die Betonung der Erststimme als regional verankertes „Bindeglied“ widerspricht zudem dem Grundprinzip des bundesdeutschen Wahlrechts, das – trotz der personalisierten Komponente einer Erststimme – im Kern ein Verhältniswahlrecht ist, wo die Zweitstimmenanteile das Kräfteverhältnis im Parlament festlegen. Der Erststimme ist nur eine untergeordnete Rolle zugedacht. Hierauf hat während der Expertenanhörung zum Wahlrecht im Innen- und Rechtsausschuss des Landtages auch eine Mehrzahl der Fachleute hingewiesen (Prof. Hans Meyer, emeritierter Staatsrechtler von der Berliner Humboldt-Universität, sprach von der „romantischen Vorstellung“ des an seinem Wohnort besonders verankerten Wahlkreisabgeordneten – Listenkandidaten fühlten sich ihrer Heimatregion genauso verpflichtet, so Meyer).
Der Vorrang der Verhältniswahl im schleswig-holsteinischen Wahlrecht wird daran deutlich, dass laut Landesverfassung Überhangmandate einer Partei mit Ausgleichsmandaten für die anderen Parteien verrechnet werden sollen – also keinen Einfluss auf die Mehrheitsbildung haben sollen. Diese Auffassung hat auch das Landesverfassungsgericht in seinem Urteil vertreten, als es kritisierte, dass nach der Wahl 2009 nicht alle – über die Erststimme zustande gekommenen – Überhangmandate der CDU durch Ausgleichssitze für die anderen Parteien vergolten wurden. Das Schleswiger Urteil war insofern auch ein Votum gegen ein zu starkes Gewicht der Erststimme.
Dennoch haben CDU, SPD und FDP sich auf 35 Wahlkreise und 34 Listenmandate geeinigt, was – bei entsprechendem Wahlergebnis – eine erneute Vergrößerung des Landtages über die Sollgröße von 69 Abgeordneten hinaus ermöglicht. Auch bei 35 Wahlkreisen (und 34 Listenplätzen) hätte das Wahlergebnis 2009 zu 20 Mehrsitzen geführt. Im Extremfall könnte ein Wahlrecht mit 35 Wahlkreisen zu 140 Abgeordneten im Landtag führen, wie der Pinneberger Rechtsanwalt Wilhelm Mecklenburg (Drucksache 17/1765 und 17/1871), der die Klage von Grünen und SSW vor dem Verfassungsgericht vertreten hatte, in der Ausschussanhörung ausführte.
Aber auch die von Grünen und SSW angestrebte Zahl von 27 Wahlkreisen kann nach Mecklenburgs Berechnungen in einem 100 Ab geordnete zählenden Landtag resultieren. Er schlug vor diesem Hintergrund 20 Wahlkreise vor, was im Extremfall maximal 80 Parlamentarier ergeben könne. Aus dem Blickwinkel der Haushaltskonsolidierung müsse das neue Wahlrecht erneutes deutliches Überschreiten der Sollstärke zu vermeiden suchen, wie in der Expertenanhörung vielfach betont wurde. Der auf 95 Abgeordnete angewachsene Landtag nach 2009 schlägt beispielsweise pro Jahr mit etwa 2,6 Millionen Euro extra für Diäten und Altersversorgung zu Buche.
Die Größe des Landtages
Quelle: Schleswig-Holsteinischer Landtag
CDU, FDP und SPD verweisen darauf, dass das bundesdeutsche Wahlsystem mit Erst- und Zweitstimme grundsätzlich die Möglichkeit beinhaltet, dass die Sollgröße eines Parlaments durch Überhangs- und Ausgleichsmandate überschritten wird. Deswegen haben sie die in der Landesverfassung verankerte Zahl 69 gestrichen. Grüne und SSW hingegen wollten sie beibehalten.
Was haben die Parteien davon?
Da CDU, SPD und FDP auf einer hohen Zahl an Wahlkreisen bestehen, erscheint es aus diesem Blickwinkel folgerichtig, die Richtgröße 69 zu streichen. Denn andernfalls könnte auch das neue Wahlgesetz vor dem Landesverfassungsgericht scheitern, falls es erneut zu Überhang- und Ausgleichsmandaten kommt. Diese Einschätzung teilten in der Anhörung viele der Experten.
Der Kieler Jurist Prof. Florian Becker (Drucksache 17/1777) nannte eine Streichung der 69 „nur konsequent“. Koalition und Sozialdemokraten verweisen zudem darauf, dass weder das Grundgesetz noch die meisten Landesverfassungen eine genau festgelegte Sollgröße kennen.
Der Vorschlag von Grünen und SSW, auf 27 Wahlkreise zu gehen, mindert zwar das Risiko von Überhang- und Ausgleichsmandaten, aber ausgeschlossen ist ein Anwachsen des Landtages, wie Rechtsanwalt Mecklenburg darlegte, auch in diesem Fall nicht. Auch mit nur 27 Wahlkreisen könnte das Wahlrecht vor dem Verfassungsgericht angefochten werden, wenn die Richtgröße 69 in der Verfassung bleibt.
Was haben die Wähler davon?
Die Wähler haben ein Anrecht auf ein funktionstüchtiges, aber effizientes Landesparlament. Es sollte groß genug sein, um seine in der Landesverfassung festgelegten Aufgaben – die Gesetzgebung, die Haushaltshoheit, die Kontrolle von Regierung und Verwaltung – zu erfüllen. Aber in Zeiten knapper öffentlicher Kassen sollte die Größe des Landtages, wie auch in der Ausschussanhörung mehrfach betont wurde, nicht aus dem Ruder laufen.
Um festzulegen, welche Größe angemessen ist, kann folgender Grundgedanke herangezogen werden: Eine Partei, die mit 5,0 Prozent der Stimmen – dem geringst möglichen Stimmenanteil für den Einzug ins Parlament – den Sprung in den Landtag schafft, muss arbeitsfähig sein. Sie muss aus genügend Abgeordneten bestehen, um ihren parlamentarischen Verpflichtungen nachzukommen, ohne dass die Abgeordneten einen zu großen Nachteil gegenüber ihren Kollegen aus größeren Fraktionen haben.
Ein Maßstab hierfür ist die Besetzung der Fachausschüsse. Neben seiner Wahlkreistätigkeit und seiner fachpolitischen Spezialisierung (die Reisen quer durchs Land erforderlich macht), dürfte es einem Abgeordneten schwer fallen, Mitglied in mehr als zwei Ausschüssen zu sein, insbesondere, wenn einer der zeitintensiven, wöchentlich tagenden „Kernausschüsse“ für Innen und Recht sowie Finanzen dabei ist. Eine Fraktion, die alle acht Ausschüsse vollwertig besetzten will, bräuchte demnach mindestens vier Mitglieder. Für die Größe des Landtages bedeutet das: 5,0 Prozent der Stimmen müssen vier Mandate sichern. Bei der derzeitigen Regelgröße von 69 ist dies mit großer Wahrscheinlichkeit der Fall. Insofern scheint die derzeitige Sollstärke angemessen.
Vor diesem Hintergrund erscheint auch die Forderung nach einer Reduzierung der Mandate im Landtag auf 51, wie sie der Steuerzahlerbund (Drucksache 17/1779) seit Langem erhebt (Anfang 2011 auch im Rahmen einer Unterschriftenaktion) als unrealistisch. Der Steuerzahlerbund verweist darauf, dass ein bayerischer Landtagsabgeordneter 66.950 Einwohner vertritt, ein Baden-Württemberger 77.335 und ein Nordrhein-Westfale sogar 99.078. In Schleswig-Holstein hingegen liegt das Verhältnis derzeit (bei 95 Abgeordneten) bei nur 1 : 29.834.
Der Vergleich des kleinen Schleswig-Holsteins (2,8 Millionen Einwohner) mit dem größten Bundesland NRW (18 Millionen) hinkt aber. Beim gleichen Einwohner-Parlamentarier-Verhältnis wie an Rhein und Ruhr bestünde der Kieler Landtag aus lediglich 29 Abgeordneten – und wäre kaum in der Lage seine verfassungsgemäßen Aufgaben zu erfüllen. Bei der Regelgröße von 69 Abgeordneten stünde das Land zwischen den Meeren mit einem Verhältnis von etwa 1:40.000 im Vergleich zu den etwa gleichgroßen Ländern Brandenburg (1 : 28.665) und Sachsen-Anhalt (1 : 24.555) gut da.
Der Wahltermin
© Dieter Schütz/www.pixelio.de
Die Verfassungsrichter hatten das Ende der Wahlperiode spätestens auf den 30. September 2012 vorverlegt, ansonsten aber eine Reihe von Fragen offen gelassen: Wann genau soll gewählt werden? Und: Wie soll die Neuwahl juristisch herbeigeführt werden?
Was haben die Parteien davon?
In der Diskussionen seit dem Schleswiger Urteil hatten sich die Oppositionsparteien mehrmals deutlich für einen möglichst raschen Neuwahltermin ausgesprochen und darauf verwiesen, dass das Verfassungsgericht mit seiner Kritik an der Mandatsvergabe nach der letzten Landtagswahl auch die knappe Einstimmenmehrheit von Schwarz-Gelb im Landtag in Zweifel gezogen habe. Die Koalition verwies hingegen auf den Passus des Urteils, der dem aktuellen Landtag volle Legitimation und „Handlungsfähigkeit“ zuschreibt und sah daher keinen Grund für einen Neuwahltermin, der deutlich vor dem Ende der vom Verfassungsgericht vorgegebenen Frist liegt.
Beide Positionen erfolgten vor dem Hintergrund aktueller Umfrageergebnisse, die vor allem die FDP lange Zeit im Abwärtstrend und insbesondere die Grünen im Aufwind sahen.
Die SPD schlug als Wahltag den 13. November 2011 vor und wollte ursprünglich den Termin in der Landesverfassung verankern. Dies ist in der Expertenanhörung auf breite Kritik gestoßen: Es sei eine „Trivialisierung“ des Landes-Grundgesetzes, wenn dort tagespolitische Ziele festgeschrieben würden. Die Landeswahlleiterin (Umdruck 17/1780 und 17/1909) hat zudem darauf hingewiesen, dass am 13. November 2011 Volkstrauertag ist, und dass es unüblich sei, an gesetzlichen Gedenktagen zu wählen. Vor diesem Hintergrund hat die SPD ihre Forderung nach einem Wahltermin in der Verfassung im Anschluss an die Anhörung zurückgezogen.
Andererseits hatten die Sozialdemokraten aber ihre Zustimmung zur Streichung der Richtgröße von 69 Abgeordneten aus der Verfassung von einer Einigung auf den Wahltermin abhängig gemacht. Schwarz-Gelb brauchte hier für die Stimmen der SPD für die verfassungsändernde Zweidrittelmehrheit im Landtag. Der Wahlrechtsexperte Wilko Zicht (Drucksache 17/1782) hat zudem in der Anhörung darauf verwiesen, dass der neue Landtag sich vor dem 30. September 2012 konstituiert haben müsse – dass die Wahl also vor diesem Termin stattfinden müsse, um die Vorgaben der Landesverfassung einzuhalten. Die Landes verfassung nennt als Zeitraum zwischen Wahl und Konstituierung maximal 30 Tage.
Um die Wahlperiode zu beenden, sind verschiedene juristische Wege denkbar. Zum einen könnte die Landesregierung selbst einen Wahltag bestimmen. Das sieht die Landesverfassung (Art. 13) bei einer regulär verlaufenden Wahlperiode von fünf Jahren vor. Es ist umstritten, ob diese Regelung auch für die vom Verfassungsgericht verkürzte Wahlperiode gilt. Zum anderen könnte sich der Landtag mit Zweidrittelmehrheit selbst auflösen und zugleich einen Wahltermin binnen 70 Tagen festlegen. Das setzt eine lagerübergreifende politische Einigung voraus.
Die SPD wie auch andere Oppositionsfraktionen haben betont, dass der Landtag selbst Herr des Verfahrens sein müsse und sich nicht von der Regierung einen Wahltermin vorschreiben lassen dürfe. Nach der Änderung des Wahlgesetzes und der Verfassung im März 2011 wird der Wahltermin von der Landesregierung festgesetzt. Die Neuwahlen fi nden am 6. Mai 2012 statt.
Was haben die Wähler davon?
Eine vorgezogene Wahl bringt den Wählern ein Parlament, das auf klarer Rechtsgrundlage steht und den Zweitstimmenanteil besser wiedergibt als das nach dem Urnengang 2009 zustande gekommene. Hinzu kommt – voraussichtlich – eine Kostenersparnis.
Das Zweistimmenwahlrecht
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Ein weiterer Grund für das Anwachsen des Parlaments durch Überhang- und Ausgleichsmandate ist die Möglichkeit des Stimmensplittings. Hierauf hat auch das Landesverfassungsgericht in seinem Urteil aufmerksam gemacht und die Rückkehr zum Einstimmenwahlrecht als einen Hebel zur Vermeidung von Überhangmandaten ins Spiel gebracht.
Was haben die Parteien davon?
Grundsätzlich haben die Fraktionen alle betont, dass es eine erneute Vergrößerung des Landtages über 69 Mandate hinaus zu vermeiden gelte. CDU und SPD könnten sich zusätzlich davon erhoffen, dass bei einer Rückkehr zum Einstimmenwahlrecht zumindest ein Teil der FDP- beziehungsweise Grünen-Zweitstimmen an sie fallen. Nach der Expertenanhörung im Landtag, wo das Splitting zum Teil harsch als „unsinnig“ und „manipulativ“ kritisiert wurde, hatte die SPD die Abschaffung der zweiten Stimme erneut ins Spiel gebracht. FDP, Grüne und SSW fürchteten demgegenüber Stimmenverluste und beharrten auf dem Zweistimmenrecht. Im Kompromiss mit CDU und SPD setzte sich die FDP durch, so dass die Zweitstimme erhalten geblieben ist.
Was haben die Wähler davon?
Immer mehr Wähler geben ihre Erststimme dem Kandidaten einer der beiden größeren Parteien und ihre Zweitstimme einer kleineren Partei. Übliche Muster sind die Vergabe der Erststimme an einen CDU-Kandidaten und der Zweitstimme an die FDP beziehungsweise der Erststimme an einen SPD-Bewerber und der Zweitstimme an die Grünen.
Das Splitting hat in den vergangenen Jahrzehnten kontinuierlich zugenommen. Bei Bundestagswahlen lag der Anteil der Splitter seit der Einführung des Zweistimmenwahlrechts zur Wahl 1953 bis in die 1970er Jahre hinein konstant bei sechs bis neun Prozent. Seit den 1980er Jahren ist ihr Anteil aber stetig angewachsen. Bei der Bundestagswahl 2009 waren es 26,4 Prozent – ein neuer Höchstwert. Vor dem Hintergrund dieser Entwicklung hat auch der Schleswig-Holsteinische Landtag das Landeswahlrecht um diese Möglichkeit erweitert. Seit der Wahl im Jahr 2000 kann man auch im Norden „splitten“.
Das hat Auswirkungen auf die Größe des Parlaments. Denn das taktische Splitting führt dazu, dass die größeren Parteien mit relativ geringen Erststimmenanteilen ihre Sitze in den Wahlkreisen holen (die CDU 2009 in Flensburg zum Beispiel mit 26,1 Prozent). Gleichzeitig trägt das Splitting dazu bei, die Zweitstimmenanteile der kleineren Parteien zulasten der Größeren zu stärken. Die Konsequenz: SPD und – vor allem – die CDU holen in den Wahlkreisen zahlreiche Überhangmandate, die, gemeinsam mit den Ausgleichsmandaten für die Kleineren, zu einer Vergrößerung der Mandatszahl im Landtag führen.
Eine Abschaffung des Splittings könnte demnach ein nennenswerter Beitrag zur Verkleinerung des Landtages werden. Andererseits würde es das Wählervotum auf die Zustimmung zu einer Partei mit einem dazugehörigen Kandidaten einschränken.
Die Zuschneidung der Wahlkreise
Das Verfassungsgericht hat angemahnt, dass die Wahlkreise sich in ihrer Größe zukünftig nicht mehr so stark unterscheiden sollen wie bisher. Bislang ist eine Abweichung von +/- 25 Prozent gegenüber der durchschnittlichen Einwohnerzahl aller Wahlkreise möglich. Im neuen Wahlgesetz wurde die maximale Abweichung auf 20 Prozent festgelegt. Hierüber beschließt nach der Verabschiedung des neuen Wahlgesetzes – und der Festlegung, wie viele Wahlkreise es insgesamt geben soll – der Wahlkreisausschuss. In diesem Gremium sind die im Landtag vertretenen Parteien sowie die Landeswahlleiterin vertreten.
Was haben die Parteien davon?
Dieser Punkt betrifft in erster Linie die größeren Parteien. Sowohl CDU als auch SPD laufen Gefahr, bei einer Verringerung der Anzahl der Wahlkreise und einer Neuschneidung einige ihrer bislang als sicher eingestuften Hochburgen zu verlieren.
So liegen die Wahlkreise mit der geringsten Bevölkerungszahl, die bei strengeren Vorgaben an die Größe von einer Zusammenlegung oder einer Neuschneidung als erstes betroffen wären, vor allem in ländlichen Regionen im Norden des Landes, also in klassischen CDU-Hochburgen. 2009 waren die Wahlkreise 1 (Südtondern), 2 (Husum Land), 3 (Husum-Eiderstedt) und 6 (Schleswig Nord) am kleinsten.
Hier lebten jeweils rund 55.000 Einwohner, während der rechnerische Durchschnitt aller Wahlkreise bei 70.856 Bewohnern lag. Bei einer geringeren Zahl an Wahlkreisen und einer strengeren Größenvorgabe müssten also die in diesen Wahlkreisen direkt gewählten CDU-Abgeordneten als erstes um ihren – erfahrungsgemäß relativ „sicheren“ – Wahlkreis fürchten.
Bei einer geringeren Zahl an Wahlkreisen könnten aber auch städtische SPD-Hochburgen mit dem – häufig eher bürgerlichen – Umland zusammengelegt werden. Hier spielt auch die Empfehlung des Gerichts eine Rolle, anstatt der Einwohnerzahl die Anzahl der Wahlberechtigten als Bemessungsgrundlage für den Zuschnitt eines Wahlkreises zu nehmen. Denn neben den – noch nicht wahlberechtigten – Minderjährigen würden auch die im Lande lebenden Ausländer nicht mehr berücksichtigt werden. Konsequenz: Die SPD-Hochburgen würden „kleiner“.
Ein Beispiel hierfür ist der Wahlkreis 17 auf dem Kieler Ostufer, wo die SPD bei der Wahl 2009 mit 39,8 Prozent ihr landesweit bestes Erststimmenergebnis erreicht hat. Hier waren wegen des hohen Ausländeranteils lediglich 72,15 Prozent der Wohnbevölkerung wahlberechtigt – 6,32 Prozent weniger als im Landesschnitt. Fallen die Ausländer nun aus der Berechnung heraus, müsste der „kleiner“ gewordene Wahlkreis eventuell mit Teilen des Kreises Plön zusammengelegt werden. In den angrenzenden Wahlkreisen 18 (Plön Nord) und 19 (Plön Süd) lag jedoch die CDU 2009 bei den Erststimmen um 2,5 beziehungsweise acht Prozent vor der SPD.
Was haben die Wähler davon?
„Profiteure“ wären in erster Linie die Bewohner der einwohnerstarken Wahlkreise im Süden des Landes sowie der größeren Städte. Drei der vier größten Wahlkreise lagen 2009 Im Kreis Segeberg, der an Hamburg grenzt: die Wahlkreise 29 (Segeberg-West), 30 (Segeberg-Ost) und 31 (Norderstedt). Hier war ein Wahlkreisabgeordneter für über 85.000 Wähler „zuständig“ – also für rund 30.000 mehr als in den dünn besiedelten Regionen im Norden Schleswig-Holsteins. Auch die Bevölkerung von Flensburg, Kiel und Neumünster bekäme einen höheren Erfolgswert für ihre Erststimme.
Die „Leidtragenden“ wären demgegenüber die Einwohner im Landesteil Schleswig (sowie in dem ebenfalls sehr kleinen Wahlkreis 40, Lauenburg Süd). Im Norden des Landes könnten nur noch wenige, sehr großfl ächige Wahlkreise übrig bleiben. Auf das Problem der dünn besiedelten Regionen im Norden hat bei der Anhörung zum Wahlgesetz der ehemalige Kreispräsident von Schleswig-Flensburg, Johannes Petersen (Drucksache 17/1752), hingewiesen: „Der Landesteil Schleswig würde (…) hinsichtlich seiner Repräsentanz im Landtag nur noch eine untergeordnete Rolle spielen.“
Das Zählverfahren
Das Landesverfassungsgericht hat keine Vorgaben gemacht, nach welchem Verfahren die Wählerstimmen in Mandate umgerechnet werden sollen. Dennoch ist dieser Punkt – erneut – Gegenstand der Diskussion. Die klei¬neren Parteien haben bereits in der Vergangenheit mehrfach gefordert, das in Schleswig-Holstein seit Jahrzehnten angewandte System nach d’Hondt durch das Verfahren nach Sainte Laguë/Schepers zu ersetzen. Diese Forderung, die sich nun auch im Entwurf von SSW und Grünen wiederfindet, ist bei der Expertenanhörung zum Wahlrecht von allen befragten Experten einhellig begrüßt worden. Daraufhin hat sich auch die SPD für einen Wechsel zu Sainte Laguë ausgesprochen.
Was haben die Parteien davon?
Insbesondere CDU und SPD haben in der Vergangenheit regelmäßig von der Zerrwirkung des Systems d’Hondt zugunsten größerer Parteien profi tiert. Der Politikwissenschaftler Prof. Joachim Behnke (Drucksache 17/1776 und 17/1910) sprach in der Anhörung zum Wahlgesetz von einer hohen „Disproportionalität“ bei diesem Verfahren: Es können große Abweichungen zwischen dem proportionalen Anteil der Sitze und der tatsächlichen Mandatszahl entstehen – die bei d’Hondt grundsätz¬lich zugunsten der größeren Parteien ausfallen.
Ein Beispiel: Bei der Landtagswahl 2005 hätte die CDU rechnerisch 29,074 Sitze erreicht. Durch das d’Hondt-Verfahren wurde diese Zahl auf 30 Mandate aufgerundet. Die SPD erhielt 29 Sitze bei einer proportionalen Sitzzahl von 28,003. Demgegenüber führte d’Hondt dazu, dass bei den kleineren Parteien nicht auf-, sondern abgerundet wurde: Bei der FDP von – rechnerisch – 4,791 auf vier Sitze, beim SSW von 2,62 auf zwei. Diese Zerrwirkung, von der CDU und/oder SPD bei insgesamt vier der letzten fünf Landtagswahlen profitiert haben, fällt bei dem Verfahren Sainte Laguë/Schepers deutlich geringer aus. Konsequenz: Bei der Wahl 2005 wären nach diesem System je ein Mandat von Union und SPD an FDP und SSW gefallen. Prof. Behnke (Umdruck 17/1776 und 17/1910) betont daher, „dass die Verteilung nach Sainte Laguë das Gebot der Erfolgswertgleichheit in einem höheren Maße erfüllt“.
Was haben die Wähler davon?
Das Wahlergebnis würde beim Verfahren Sainte Laguë/Schepers gerechter abgebildet werden. Dieses Verfahren ist in den letzten Jahren bereits in verschiedenen Bundesländern sowie bei der Bundestagswahl eingeführt worden.
Das Wahlalter
© Alexander Hau/www.pixelio.de
In ihren Gesetzentwürfen haben die SPD sowie Grüne und SSW vorgeschlagen, das Alter für das aktive Wahlrecht von 18 auf 16 Jahre abzusenken. Auch die Linken haben sich hierfür ausgesprochen. Die vier Oppositionsfraktionen haben bei einer früheren Landtagsdebatte zu diesem Thema im Juli 2010 betont, 16- und 17-jährige Jugendliche seien bereits reif für die Wahlkabine. Sie könnten über die Wahlteilnahme zu mehr politischem und gesellschaftlichem Engagement bewegt werden. CDU- und FDP-Vertreter beharrten dagegen darauf, das Wahlrecht weiterhin an die Volljährigkeit und die volle juristische Rechtsfähigkeit zu binden.
Bei Kommunalwahlen dürfen 16-jährige in Schleswig-Holstein seit 1997 mitwählen. Das einzige Bundesland, wo Jugendliche zur Landtagswahl eingeladen werden, ist Bremen.
Was haben die Parteien davon?
Laut der Shell-Jugendstudie 2010 ordnet sich „die Mehrheit der Jugendlichen in ihrer politischen Ausrichtung weiterhin links von der Mitte ein“. Das schlägt sich aber nicht automatisch im Wahlverhalten nieder. Bei der Landtagswahl 2009 haben die Erstwähler, also die damals 18- bis 22-Jährigen, überproportional für die kleineren Parteien FDP, Grüne und Linke gestimmt, während CDU, SPD und auch der SSW in dieser Altersgruppe unter ihrem Landesschnitt lagen.
Vergleichsweise am besten schnitten bei den Erstwählern laut ARD-Wahlumfrage die Grünen ab. Sie lagen hier bei 17 Prozent und damit 4,6 Prozent über ihrem Gesamtanteil. Die Linken konnten acht Prozent der Erstwähler gewinnen (insgesamt: 6,0 Prozent). Die FDP erhielt hier 16 Prozent und damit 1,1 Prozent mehr. Die größeren Parteien schnitten demgegenüber mit einem Minus ab: Nur 22 Prozent der Erstwähler stimmten für die CDU. Dieser Wert liegt 9,5 Prozent unter dem Landesergebnis. Die SPD lag bei 20 Prozent (-5,4 Prozent). Auch der SSW hatte mit drei Prozent (-1,3) einen vergleichsweise geringeren Jungwähleranteil.
Die besonders hohen Stimmenverluste von CDU und SPD bei den Erstwählern untermauern auch einen Trend, der in der gesamten Wahlbevölkerung bereits seit längerem zu beobachten ist: Die Volksparteien verlieren an Bindungskraft, es gibt mehr Wechselwähler, und hiervon profitieren insbesondere FDP, Grüne und Linke.
Was haben die Wähler davon?
Das Wahlrecht zu haben, bedeutet nicht automatisch, dass es auch genutzt wird. In den vergangenen Jahren haben junge Leute nur unterdurchschnittlich vom Wahlrecht Gebrauch gemacht. Bei der Bundestagswahl 2005 lag die Wahlbeteiligung bei den 18- bis 24-Jährigen mit rund 70 Prozent um fast acht Punkte unter dem allgemeinen Durchschnitt von 77,7 Prozent. Bei der Bundestagswahl im September 2009, die parallel zur schleswig-holsteinischen Landtagswahl stattfand, ging dieser Wert noch einmal zurück. Nach Angaben des Bundeswahlleiters lag die Wahlbeteiligung der 18- bis 24-Jährigen bei etwa 60 Prozent – und damit deutlich unter dem historisch niedrigen Gesamtwert von 70,8 Prozent.
Jugendforscher sehen dennoch ein langsam steigendes Interesse der Jugend an Politik. Die Shell-Jugendstudie 2010 stellt zwar fest, dass das „politische Interesse bei Jugendlichen weiterhin deutlich unter dem Niveau der 1970er und 1980er Jahre liegt“. Dennoch sei „der Anteil der politisch Interessierten wieder leicht angestiegen“. Ausschlaggebend dafür seien die mittleren und gehobenen Schichten und die Jüngeren. Bei den 12- bis 14-Jährigen habe sich das Interesse in den letzten acht Jahren mit 21 Prozent nahezu verdoppelt, bei den 15- bis 17-Jährigen stieg es von 20 auf 33 Prozent.
Was nicht in den Entwürfen der Fraktionen steht
Die Vorschläge der Fraktionen zum schleswig-holsteinischen Wahlrecht beschränken sich auf mehr oder weniger umfangreiche Änderungen am bestehenden System. Obwohl in der Öffentlichkeit wie auch in der Fachöffentlichkeit bereits seit Längerem Wege zu mehr Auswahl- und Mitbestimmungsmöglichkeiten für die Bürger diskutiert werden, findet sich hiervon nichts in den drei Entwürfen der Landtagsfraktionen. Nach allgemeiner Auffassung im Landtag soll es bei Einbewerberwahlkreisen und (maximal) zwei Stimmen pro Wahlzettel bleiben.
Weder der Vorschlag des Vereins „Mehr Demokratie“ (Drucksache 17/1420) noch das im Februar 2011 bei der Hamburger Bürgerschaftswahl erstmals angewendete Mehrstimmenwahlrecht fanden Niederschlag. Beide Systeme sehen Mehrbewerberwahlkreise vor und geben den Wählern mehrere Stimmen an die Hand.
Was haben die Parteien davon?
Bei allen drei vorgelegten Entwürfen behalten die Parteien einen großen Ein fluss auf die personelle Zusammensetzung des Landtages. Der Wähler kann zwar festlegen, ob eine Partei zehn oder 20 Abgeordnete stellt – er hat aber nur einen sehr begrenzten Einfluss darauf, welche zehn oder 20 Personen dann tatsächlich im Parlament sitzen.
So sollen die Bürger laut allen drei Vorschlägen nach wie vor keine Möglichkeit erhalten, in die Reihenfolge der Kandidaten auf den Landeslisten der Parteien einzugreifen, indem sie etwa gut platzierte Kandidaten streichen oder nachrangig positionierte Bewerber stärken. Die Landesvorstände der Parteien, wo die Listenvorschläge erarbeitet werden, und die Landesparteitage, wo die Liste beschlossen wird, behalten somit ihre bisherige große Bedeutung behalten und treffen schon vor dem eigentlichen Wahlakt zentrale personelle Weichenstellungen für die Zusammensetzung des Parlaments.
Auch Mehrbewerberwahlkreise soll es nach dem Willen der Landtagsfraktionen nicht geben. Hierbei würde der Einfluss der Wähler – und auch die Bedeutung der Erststimme – steigen. So könnten die Wähler nicht nur zwischen den Kandidaten der verschiedenen Parteien, sondern auch zwischen mehreren Kandidaten derselben Partei entscheiden – was ebenfalls zulasten der „Parteiregie“ gehen würde.
Was haben die Wähler davon?
In der Expertenanhörung wurde teilweise scharf kritisiert, dass keiner der drei Vorschläge eine Stärkung der Bürgerbeteiligung vorsieht. Viele der Experten sprachen sich für die Einrichtung von Mehrbewerberwahlkreisen aus.
Der Verein „Mehr Demokratie“ (Drucksache 17/1420) hatte bereits im letzten Jahr einen Entwurf für ein neues Wahlgesetz präsentiert, der größere Einflussmöglichkeiten für die Bürger auf die Zusammensetzung des Parlaments mit sich gebracht hätte (und zudem auch mit großer Wahrscheinlichkeit dafür gesorgt hätte, dass die Richtgröße von 69 Abgeordneten nicht überschritten wird). Nach den Vorstellungen des Vereins sollte das Land in elf statt bisher 40 Wahlkreise aufgeteilt werden („Mehr Demokratie“ schlägt vor, die elf schleswig-holsteinischen Bundestagswahlkreise auch bei der Landtagswahl zu verwenden).
In jedem dieser Wahlkreise würden vier Bewerber gewählt werden, wobei jeder Wähler drei Stimmen erhielte, die er kumulieren (auf einen Kandidaten bündeln) oder panaschieren (auf mehrere Bewerber verteilen) könnte. Jede Partei soll dabei mindestens vier Bewerber an den Start schicken. Somit würden 44 Abgeordnete direkt in den Wahlkreisen gewählt, die übrigen 25 würden über die Listen in den Landtag einziehen. Über die 25 Listenbewerber soll nach Vorstellung von „Mehr Demokratie“ der Verhältnisausgleich erfolgen, so dass der Landtag proportional nach den Zweitstimmenanteilen der Partei zusammengesetzt wäre. In ihren Stellungnahmen zum Wahlrecht haben eine Reihe der Fachleute ähnliche Modelle ins Spiel gebracht, etwa elf Wahlkreise mit jeweils drei Abgeordneten oder 20 Wahlkreise mit jeweils zwei Abgeordneten.
Die Vorteile für die Wähler: Sie würden mehr Einfluss auf die Zusammensetzung des Parlaments gewinnen (entsprechend würde die Bedeutung der Landeslisten und der Parteitage sinken); die Repräsentanz der verschiedenen Regionen würde gewahrt; die Richtgröße von 69 Abgeordneten würde mit großer Wahrscheinlichkeit eingehalten, Überhang- und Ausgleichsmandate würden voraussichtlich nicht mehr anfallen.
Die Besonderheiten eines Wahlrechts, bei dem die Wähler deutlich mehr als die bisherigen zwei Kreuzchen machen können, wurden bei der Hamburger Bürgerschaftswahl am 20. Februar 2011 deutlich. Dort hatten die Wähler erstmals die Möglichkeit, fünf Erst- und fünf Zweitstimmen zu vergeben und diese jeweils zu kumulieren oder zu panaschieren. Das neue Wahlrecht war nach einem Volksentscheid im Jahr 2007 und einem erneuten Volksbegehren im Jahr 2009 eingeführt worden.
Anstatt eines einzigen Wahlzettels bekamen die Wähler im Wahllokal zwei bis zu dreißig Seiten starke Wahlhefte überreicht. Material in gleichem Umfang gab es zudem für die parallel stattfindenden Wahlen zu den Hamburger Bezirksversammlungen.
Als die Stimmen – nach drei Tagen – ausgezählt waren, schlugen zwei auf¬fällige Beobachtungen zu Buche: Die Zahl der ungültigen Stimmen war im Vergleich zu vorherigen Wahlen angestiegen (von einem Prozent bei der Wahl 2008 auf 3,4 Prozent im Jahr 2011). Und: Die Wahlbeteiligung war erneut gesunken – von 63,5 auf 57 Prozent. Kritiker aus der Politik monierten im Anschluss, dass das neue, aufwändigere Wahlrecht die Bürger vom politischen Prozess „entfremdet“ habe, und warnten vor einer „Akademikerdemokratie“. Die Hamburger Bürgerschaft hat eine Studie in Auftrag gegeben, die die Auswirkung des neuen Wahlrechts auf die Wahlbeteiligung ergründen soll.
Trotz der neuen Möglichkeiten haben die Hamburger ihre Stimmen nicht vermehrt auf unterschiedliche Parteien verteilt. Nach den Zahlen einer ARD-Umfrage haben 86 Prozent bei der Bürgerschaftswahl ihre zehn Stimmen einer einzigen Partei gegeben. Lediglich zwölf Prozent votierten für zwei Parteien, und nur zwei Prozent teilten ihr Stimmenpaket auf mehr als zwei Parteien auf. Zum Vergleich: Bei der Bundestagswahl 2009, abgehalten nach dem traditionellen Zweistimmenwahlrecht, hat bundesweit ein wesentlich höherer Anteil der Wähler die Möglichkeiten des Stimmensplittings genutzt: Laut Bundeswahlleiter waren es 26,4 Prozent. Ob das geringere Splitting auf die umfangreicheren und – mutmaßlich – für viele Wähler unübersichtlichen Wahlunterlagen zurückzuführen ist, dürfte auch Gegenstand der Bürgerschafts-Studie sein.
Die Hamburger haben aber durchaus eine Auswahl zwischen den verschie¬denen Kandidaten ihrer präferierten Partei getroffen. So gelang der Theater-Intendantin Isabella Vértes-Schütter, von der SPD auf den 60. und damit letzten Platz der Liste gesetzt, der Sprung in die Bürgerschaft. Demgegenüber scheiterte die SPD-Abgeordnete Andrea Rugbarth, Platz 15 der Liste und in der vorherigen Wahlperiode unter anderem Mitglied im HSH-Nordbank-Untersuchungsausschuss der Bürgerschaft, bei der Wahl.
Gesetzentwürfe der Fraktionen
- Vorschlag der Fraktionen GRÜNE und SSW
- Vorschlag der SPD-Fraktion
- Vorschlag der Fraktionen CDU und FDP
Weitere Vorschläge zur Wahlrechtsänderung
- Meinhard Füllner (Drucksache 17/1877)
- Prof. Dr. Martin Morlok (Drucksache 17/1775)
Weitere Informationen zum Wahlrecht finden Sie unter www.wahlrecht.de
Autor: Karsten Blaas M.A.
Ein neues Wahlrecht für Schleswig-Holstein
- Vorschlag der Fraktionen GRÜNE und SSW
- Vorschlag der SPD-Fraktion
- Vorschlag der Fraktionen CDU und FDP
- Meinhard Füllner (Drucksache 17/1877)
- Prof. Dr. Martin Morlok (Drucksache 17/1775)
- Neues Wahlrecht im Landtag beschlossen – Landtagswahl am 6. Mai 2012
- Die Eckpunkte des neuen Wahlrechts:
- Die Zahl der Wahlkreise
- Die Größe des Landtages
- Der Wahltermin
- Das Zweistimmenwahlrecht
- Die Zuschneidung der Wahlkreise
- Das Zählverfahren
- Das Wahlalter
- Gesetzentwürfe der Fraktionen
- Weitere Vorschläge zur Wahlrechtsänderung
Neues Wahlrecht im Landtag beschlossen – Landtagswahl am 6. Mai 2012
Nach monatelanger Diskussion hat Schleswig-Holstein nun eine neue Rechtsgrundlage für die nächste Landtagswahl: CDU, SPD und FDP (insgesamt 73 Abgeordnete von derzeit 95) brachten am 24. März 2011 ihre Änderungen am Wahlgesetz und an der Landesverfassung durch den Landtag – gegen den Widerspruch der drei kleineren Oppositionsfraktionen von Grünen, Linke und SSW. Zudem einigten sich Union, Sozialdemokraten und Liberale auf den 6. Mai 2012 als Termin für die vorgezogene Landtagswahl. Den Termin legt die Landesregierung fest.
Die Eckpunkte des neuen Wahlrechts:
Die Sollgröße von 69 Abgeordneten im Schleswig-Holsteinischen Landtag wird aus der Landesverfassung gestrichen und dafür ins Wahlgesetz eingefügt. Damit soll verhindert werden, dass das neue Gesetz erneut vor dem Verfassungsgericht angefochten wird, falls nach der Wahl mehr als 69 Abgeordnete im Landtag sitzen sollten.
Die 69 Mandate setzen sich aus 35 Wahlkreisabgeordneten (bisher 40) und 34 Listenplätzen zusammen. Die hohe Zahl von 40 Wahlkreisen bei 29 Listenmandaten hat nach der letzten Wahl im September 2009 zu zahlreichen Überhang- und Ausgleichsmandaten geführt.
Künftig werden die Wählerstimmen nicht mehr nach dem Zählverfahren d‘Hondt, sondern nach Sainte Laguë/Schepers in Mandate umgerechnet. Dies gilt als gerechter und beseitigt die bisherige Ungerechtigkeit bei der Stimmenauswertung zugunsten größerer Parteien.Das Zwei-Stimmen-Wahlrecht bleibt erhalten, obwohl CDU und SPD zuvor eine Rückkehr zum Einstimmenrecht erwogen hatten. Das Stimmen¬splitting, also die Möglichkeit, Erst- und Zweitstimme an verschiedene Parteien zu vergeben, gilt als eine weitere Ursache für das Anwachsen des Landtages.
Es erfolgt ein „Vollausgleich“ von Überhangmandaten. Bisher stand ein umstrittener Passus im Wahlgesetz, der eine „Deckelung“ der Ausgleichs¬mandate ermöglichte. Konsequenz: Nicht alle CDU-Überhangmandate wurden nach der letzten Wahl durch Ausgleichssitze für die anderen Parteien verrechnet. Dadurch hat Schwarz-Gelb eine Einstimmenmehrheit im Landtag, obwohl die Opposition mehr Wählerstimmen errungen hatte. Auch dies hatte das Verfassungsgericht bemängelt.
Wahlkreise können künftig nach ihrer Einwohnerzahl nur noch um maximal 20 Prozent größer oder kleiner sein als der Durchschnitt aller Wahlkreise. Bisher waren es 25 Prozent. Auch diese Regelung geht auf eine Empfehlung des Verfassungsgerichts zurück.
Weitere Informationen im Internet: www.landtag.ltsh.de/plenumonline/maerz2011/texte/03_wahlgesetz.html
In dieser Beitrag zeichnen wir die der Entscheidung vorausgegangenen Debatten und Argumentationslinien nach. Dabei erheben wir keinen Anspruch auf Vollständigkeit. Vielmehr geht es darum, deutlich zu machen, dass die Interessenlagen der verschiedenen Parteien auch bei diesem Thema sehr unterschiedlich sind. Aufgabe von politischer Bildung ist es, die verschiedenen Argumente transparent zu machen, damit interessierte Bürgerinnen und Bürger sich eine eigene Meinung dazu bilden können.
Das Landesverfassungsgericht in Schleswig hatte dem Landtag Ende August 2010 aufgetragen, das Landeswahlgesetz bis Mai 2011 zu ändern und die Wähler bis spätestens September 2012 an die Urne zu rufen, zwei Jahre vor dem regulären Ende der Wahlperiode. Tenor des Urteils: In seiner derzeitigen Form verstößt das Wahlgesetz in mehreren Punkten gegen die Landesverfassung. Das Gericht gab damit Grünen und SSW einstimmig recht, die eine Normenkontrollklage eingereicht hatten (Aktenzeichen: LVerfG 3/09)
Grüne und SSW hatten die nach der letzten Landtagswahl im September 2009 vorgenommene Deckelung der Ausgleichssitze für die elf Überhangmandate der CDU bemängelt.
Solche Mandate entstehen, wenn eine Partei über ihre Direktkandidaten in den Wahlkreisen mehr Sitze holt als ihr nach dem Zweitstimmenergebnis zustehen. In diesem Fall verlangt die Verfassung Ausgleichsmandate für die anderen Parteien. Deren Zahl wiederum wird vom Wahlgesetz in seiner alten Fassung mit einer umstrittenen Formulierung begrenzt. Aufgrund dieses Wahlrechts wurden drei Überhangmandate der CDU als so genannte „ungedeckte Mehrsitze“ nicht ausgeglichen. Konsequenz: Union und FDP haben in der 17. Wahlperiode zusammen 48 Mandate und damit eines mehr als die Opposition aus SPD, Grünen, Linken und SSW, obwohl Schwarz-Gelb rund 27.000 Zweitstimmen weniger gewann als die vier Oppositionsparteien. Zugleich ist der Landtag, der laut Verfassung aus 69 Abgeordneten bestehen soll, auf 95 Mitglieder angewachsen. Bei einem Ausgleich aller Überhangmandate wären es sogar 101 gewesen.
Das Gericht kritisierte, dass das schleswig-holsteinische Wahlrecht zu einer „übermäßigen Zahl von Überhang- und Ausgleichsmandaten“ führen kann. Zudem monierten die Richter „das Risiko des Entstehens ungedeckter Mehrsitze“. Es werde damit sowohl die in der Verfassung festgelegte Regelgröße des Landtages verfehlt als auch das Prinzip der „Erfolgswertgleichheit“ aller Stimmen verletzt, so die sieben Verfassungsrichter.
Landtagspräsident Torsten Geerdts (CDU) unternahm daraufhin den Versuch, in Gesprächen mit den sechs Fraktionsvorsitzenden im Landtag eine einvernehmliche Formulierung des neuen Wahlrechts auf den Weg zu bringen. Dennoch legten im Dezember sowohl die CDU/FDP-Koalition als auch die SPD-Fraktion sowie Grüne und SSW drei verschiedene Vorschläge vor, die zum Teil weit auseinander lagen. Zur abschließenden Zweiten Lesung am 24. März 2011 schließlich gelang es, zwischen den Positionen von CDU, SPD und FDP zu einem mehrheitsfähigen Kompromiss zu kommen und auch die für eine Verfassungsänderung erforderliche Zweidrittelmehrheit zu erreichen.
Wo liegen nun die Interessen der verschiedenen Parteien in der Wahlrechtsfrage? Und was haben die Wählerinnen und Wähler davon zu erwarten?
Die Zahl der Wahlkreise
Die hohe Zahl von derzeit 40 Wahlkreisen bei lediglich 29 Abgeordneten, die über die Landeslisten ihrer Parteien gewählt werden, war eine Ursache für das Anwachsen des Landtages. Denn: Je weiter diese beiden Zahlen auseinanderklaffen, desto größer die Gefahr von Überhang- und Ausgleichsmandaten und damit eines Landtages mit deutlich mehr als 69 Abgeordneten. Koalition und SPD wollen die Zahl auf 35 reduzieren, Grüne und SSW auf 27.
Was haben die Parteien davon?
Die Direktmandate, die über die Erststimme in den einzelnen Wahlkreisen besetzt werden, fallen in der Regel den beiden größeren Parteien CDU und SPD zu. Auch wenn ihr Stimmenanteil in den letzten Jahren sowohl im Bundestrend als auch auf Landesebene tendenziell abgenommen hat, gehen christ- und sozialdemokratische Kandidaten in den allermeisten Wahlkreisen als alleinige Favoriten in das Rennen um die Direktmandate. (Eine Ausnahme ist Flensburg, wo 2010 ein SSW-Kandidat von den Wählern zum Oberbürgermeister bestimmt wurde und wo die Partei der dänischen Minderheit die zweitstärkste Fraktion im Stadtrat bildet.)
Entsprechend wollen CDU und SPD die Zahl der Wahlkreise nur moderat absenken (die Union wollte ursprünglich sogar 37 Direktmandate erhalten). Grüne und SSW, die sich (bis auf Flensburg) nur geringe Chancen auf ein Direktmandat ausrechnen können, fällt es hingegen leichter, eine drasti¬schere Reduzierung auf 27 vorzuschlagen. Die FDP dürfte ebenfalls in den Wahlkreisen chancenlos sein, steht in dieser Frage aber an der Seite ihres Koalitionspartners CDU und spricht sich ebenfalls für 35 Wahlkreise aus.
Was haben die Wähler davon?
CDU und SPD argumentieren, eine große Zahl an Wahlkreisen stelle sicher, dass jede Region des Landes im Parlament durch mindestens einen Abgeordneten vertreten ist. Direktmandate seien mit ihrem regionalen Bezug „ein wichtiges Bindeglied zwischen Bürger und Parlament“, sagte der CDU-Abgeordnete Johannes Callsen bei der Ersten Lesung des neuen Wahlgesetzes im Dezember 2010.
Diese Darstellung ist aber umstritten. Denn die beiden großen Parteien tun selbst sehr viel, um die Bedeutung der Erststimme zu schmälern. So setzen sowohl CDU als auch SPD traditionell ihre Direktkandidaten aus den Wahlkreisen auch auf die ersten Plätze ihrer Landesliste – und sichern sie damit zu einem gewissen Teil gegen ein negatives Wählervotum in den Wahlkreisen ab. (Die SPD machte bei der Wahl 2009 eine einzige Ausnahme, als sie mit Serpil Midyatli eine junge, türkischstämmige Politikerin auf einen aus¬sichtsreichen Listenplatz setzte, obwohl Midyatli zuvor bei der Bewerbung im Wahlkreis unterlegen war).
Ein Blick auf die 2009 gewählte CDU-Fraktion verdeutlicht die geringe Bedeutung der Erststimme für die Zusammensetzung des Landtages. Die Fraktion besteht aus 34 Mitgliedern, die alle in ihren Wahlkreisen direkt gewählt wurden. Kein einziger CDU-Abgeordneter zog über die Liste in den Landtag ein. 30 dieser 34 Abgeordneten waren aber über die Landesliste abgesichert. Sie wären also auch ohne Erststimme ins Parlament gekommen.
Auch die Befürchtung, bei einer Schwächung der Erststimme könne der regionale Proporz verloren gehen, muss hinterfragt werden. Denn der Landesvorstand, der die Liste erarbeitet, und die Parteitage, wo die Liste beschlossen wird, fungieren hier als Korrektiv. Hier wird in der Regel darauf geachtet, dass Kandidaten aus einer bestimmten Stadt (oder einer Berufsgruppe, einer Altersgruppe, einem Geschlecht oder einer Konfession) nicht zu dominant vertreten sind.
Die Betonung der Erststimme als regional verankertes „Bindeglied“ widerspricht zudem dem Grundprinzip des bundesdeutschen Wahlrechts, das - trotz der personalisierten Komponente einer Erststimme – im Kern ein Verhältniswahlrecht ist, wo die Zweitstimmenanteile das Kräfteverhältnis im Parlament festlegen. Der Erststimme ist nur eine untergeordnete Rolle zugedacht. Hierauf hat während der Expertenanhörung zum Wahlrecht im Innen- und Rechtsausschuss des Landtages auch eine Mehrzahl der Fachleute hingewiesen (Prof. Hans Meyer, emeritierter Staatsrechtler von der Berliner Humboldt-Universität, sprach von der „romantischen Vorstellung“ des an seinem Wohnort besonders verankerten Wahlkreisabgeordneten – Listenkandidaten fühlten sich ihrer Heimatregion genauso verpflichtet, so Meyer).
Der Vorrang der Verhältniswahl im schleswig-holsteinischen Wahlrecht wird daran deutlich, dass laut Landesverfassung Überhangmandate einer Partei mit Ausgleichsmandaten für die anderen Parteien verrechnet werden sollen – also keinen Einfluss auf die Mehrheitsbildung haben sollen. Diese Auffassung hat auch das Landesverfassungsgericht in seinem Urteil vertreten, als es kritisierte, dass nach der Wahl 2009 nicht alle – über die Erststimme zustande gekommenen – Überhangmandate der CDU durch Ausgleichssitze für die anderen Parteien vergolten wurden. Das Schleswiger Urteil war insofern auch ein Votum gegen ein zu starkes Gewicht der Erststimme.
Dennoch haben CDU, SPD und FDP sich auf 35 Wahlkreise und 34 Listenmandate geeinigt, was – bei entsprechendem Wahlergebnis – eine erneute Vergrößerung des Landtages über die Sollgröße von 69 Abgeordneten hinaus ermöglicht. Auch bei 35 Wahlkreisen (und 34 Listenplätzen) hätte das Wahlergebnis 2009 zu 20 Mehrsitzen geführt. Im Extremfall könnte ein Wahlrecht mit 35 Wahlkreisen zu 140 Abgeordneten im Landtag führen, wie der Pinneberger Rechtsanwalt Wilhelm Mecklenburg (Drucksache 17/1765 und 17/1871), der die Klage von Grünen und SSW vor dem Verfassungsgericht vertreten hatte, in der Ausschussanhörung ausführte.
Aber auch die von Grünen und SSW angestrebte Zahl von 27 Wahlkreisen kann nach Mecklenburgs Berechnungen in einem 100 Ab geordnete zählenden Landtag resultieren. Er schlug vor diesem Hintergrund 20 Wahlkreise vor, was im Extremfall maximal 80 Parlamentarier ergeben könne. Aus dem Blickwinkel der Haushaltskonsolidierung müsse das neue Wahlrecht erneutes deutliches Überschreiten der Sollstärke zu vermeiden suchen, wie in der Expertenanhörung vielfach betont wurde. Der auf 95 Abgeordnete angewachsene Landtag nach 2009 schlägt beispielsweise pro Jahr mit etwa 2,6 Millionen Euro extra für Diäten und Altersversorgung zu Buche.
Die Größe des Landtages
[caption id="attachment_1236" align="alignright" width="190" caption="Quelle: Schleswig-Holsteinischer Landtag"]
[/caption]CDU, FDP und SPD verweisen darauf, dass das bundesdeutsche Wahlsystem mit Erst- und Zweitstimme grundsätzlich die Möglichkeit beinhaltet, dass die Sollgröße eines Parlaments durch Überhangs- und Ausgleichsmandate überschritten wird. Deswegen haben sie die in der Landesverfassung verankerte Zahl 69 gestrichen. Grüne und SSW hingegen wollten sie beibehalten.
Was haben die Parteien davon?
Da CDU, SPD und FDP auf einer hohen Zahl an Wahlkreisen bestehen, erscheint es aus diesem Blickwinkel folgerichtig, die Richtgröße 69 zu streichen. Denn andernfalls könnte auch das neue Wahlgesetz vor dem Landesverfassungsgericht scheitern, falls es erneut zu Überhang- und Ausgleichsmandaten kommt. Diese Einschätzung teilten in der Anhörung viele der Experten.
Der Kieler Jurist Prof. Florian Becker (Drucksache 17/1777) nannte eine Streichung der 69 „nur konsequent“. Koalition und Sozialdemokraten verweisen zudem darauf, dass weder das Grundgesetz noch die meisten Landesverfassungen eine genau festgelegte Sollgröße kennen.
Der Vorschlag von Grünen und SSW, auf 27 Wahlkreise zu gehen, mindert zwar das Risiko von Überhang- und Ausgleichsmandaten, aber ausgeschlossen ist ein Anwachsen des Landtages, wie Rechtsanwalt Mecklenburg darlegte, auch in diesem Fall nicht. Auch mit nur 27 Wahlkreisen könnte das Wahlrecht vor dem Verfassungsgericht angefochten werden, wenn die Richtgröße 69 in der Verfassung bleibt.
Was haben die Wähler davon?
Die Wähler haben ein Anrecht auf ein funktionstüchtiges, aber effizientes Landesparlament. Es sollte groß genug sein, um seine in der Landesverfassung festgelegten Aufgaben – die Gesetzgebung, die Haushaltshoheit, die Kontrolle von Regierung und Verwaltung – zu erfüllen. Aber in Zeiten knapper öffentlicher Kassen sollte die Größe des Landtages, wie auch in der Ausschussanhörung mehrfach betont wurde, nicht aus dem Ruder laufen.
Um festzulegen, welche Größe angemessen ist, kann folgender Grundgedanke herangezogen werden: Eine Partei, die mit 5,0 Prozent der Stimmen – dem geringst möglichen Stimmenanteil für den Einzug ins Parlament – den Sprung in den Landtag schafft, muss arbeitsfähig sein. Sie muss aus genügend Abgeordneten bestehen, um ihren parlamentarischen Verpflichtungen nachzukommen, ohne dass die Abgeordneten einen zu großen Nachteil gegenüber ihren Kollegen aus größeren Fraktionen haben.
Ein Maßstab hierfür ist die Besetzung der Fachausschüsse. Neben seiner Wahlkreistätigkeit und seiner fachpolitischen Spezialisierung (die Reisen quer durchs Land erforderlich macht), dürfte es einem Abgeordneten schwer fallen, Mitglied in mehr als zwei Ausschüssen zu sein, insbesondere, wenn einer der zeitintensiven, wöchentlich tagenden „Kernausschüsse“ für Innen und Recht sowie Finanzen dabei ist. Eine Fraktion, die alle acht Ausschüsse vollwertig besetzten will, bräuchte demnach mindestens vier Mitglieder. Für die Größe des Landtages bedeutet das: 5,0 Prozent der Stimmen müssen vier Mandate sichern. Bei der derzeitigen Regelgröße von 69 ist dies mit großer Wahrscheinlichkeit der Fall. Insofern scheint die derzeitige Sollstärke angemessen.
Vor diesem Hintergrund erscheint auch die Forderung nach einer Reduzierung der Mandate im Landtag auf 51, wie sie der Steuerzahlerbund (Drucksache 17/1779) seit Langem erhebt (Anfang 2011 auch im Rahmen einer Unterschriftenaktion) als unrealistisch. Der Steuerzahlerbund verweist darauf, dass ein bayerischer Landtagsabgeordneter 66.950 Einwohner vertritt, ein Baden-Württemberger 77.335 und ein Nordrhein-Westfale sogar 99.078. In Schleswig-Holstein hingegen liegt das Verhältnis derzeit (bei 95 Abgeordneten) bei nur 1 : 29.834.
Der Vergleich des kleinen Schleswig-Holsteins (2,8 Millionen Einwohner) mit dem größten Bundesland NRW (18 Millionen) hinkt aber. Beim gleichen Einwohner-Parlamentarier-Verhältnis wie an Rhein und Ruhr bestünde der Kieler Landtag aus lediglich 29 Abgeordneten – und wäre kaum in der Lage seine verfassungsgemäßen Aufgaben zu erfüllen. Bei der Regelgröße von 69 Abgeordneten stünde das Land zwischen den Meeren mit einem Verhältnis von etwa 1:40.000 im Vergleich zu den etwa gleichgroßen Ländern Brandenburg (1 : 28.665) und Sachsen-Anhalt (1 : 24.555) gut da.
Der Wahltermin
[caption id="attachment_1237" align="alignleft" width="190" caption=" © Dieter Schütz/www.pixelio.de"]
[/caption]Die Verfassungsrichter hatten das Ende der Wahlperiode spätestens auf den 30. September 2012 vorverlegt, ansonsten aber eine Reihe von Fragen offen gelassen: Wann genau soll gewählt werden? Und: Wie soll die Neuwahl juristisch herbeigeführt werden?
Was haben die Parteien davon?
In der Diskussionen seit dem Schleswiger Urteil hatten sich die Oppositionsparteien mehrmals deutlich für einen möglichst raschen Neuwahltermin ausgesprochen und darauf verwiesen, dass das Verfassungsgericht mit seiner Kritik an der Mandatsvergabe nach der letzten Landtagswahl auch die knappe Einstimmenmehrheit von Schwarz-Gelb im Landtag in Zweifel gezogen habe. Die Koalition verwies hingegen auf den Passus des Urteils, der dem aktuellen Landtag volle Legitimation und „Handlungsfähigkeit“ zuschreibt und sah daher keinen Grund für einen Neuwahltermin, der deutlich vor dem Ende der vom Verfassungsgericht vorgegebenen Frist liegt.
Beide Positionen erfolgten vor dem Hintergrund aktueller Umfrageergebnisse, die vor allem die FDP lange Zeit im Abwärtstrend und insbesondere die Grünen im Aufwind sahen.
Die SPD schlug als Wahltag den 13. November 2011 vor und wollte ursprünglich den Termin in der Landesverfassung verankern. Dies ist in der Expertenanhörung auf breite Kritik gestoßen: Es sei eine „Trivialisierung“ des Landes-Grundgesetzes, wenn dort tagespolitische Ziele festgeschrieben würden. Die Landeswahlleiterin (Umdruck 17/1780 und 17/1909) hat zudem darauf hingewiesen, dass am 13. November 2011 Volkstrauertag ist, und dass es unüblich sei, an gesetzlichen Gedenktagen zu wählen. Vor diesem Hintergrund hat die SPD ihre Forderung nach einem Wahltermin in der Verfassung im Anschluss an die Anhörung zurückgezogen.
Andererseits hatten die Sozialdemokraten aber ihre Zustimmung zur Streichung der Richtgröße von 69 Abgeordneten aus der Verfassung von einer Einigung auf den Wahltermin abhängig gemacht. Schwarz-Gelb brauchte hier für die Stimmen der SPD für die verfassungsändernde Zweidrittelmehrheit im Landtag. Der Wahlrechtsexperte Wilko Zicht (Drucksache 17/1782) hat zudem in der Anhörung darauf verwiesen, dass der neue Landtag sich vor dem 30. September 2012 konstituiert haben müsse – dass die Wahl also vor diesem Termin stattfinden müsse, um die Vorgaben der Landesverfassung einzuhalten. Die Landes verfassung nennt als Zeitraum zwischen Wahl und Konstituierung maximal 30 Tage.
Um die Wahlperiode zu beenden, sind verschiedene juristische Wege denkbar. Zum einen könnte die Landesregierung selbst einen Wahltag bestimmen. Das sieht die Landesverfassung (Art. 13) bei einer regulär verlaufenden Wahlperiode von fünf Jahren vor. Es ist umstritten, ob diese Regelung auch für die vom Verfassungsgericht verkürzte Wahlperiode gilt. Zum anderen könnte sich der Landtag mit Zweidrittelmehrheit selbst auflösen und zugleich einen Wahltermin binnen 70 Tagen festlegen. Das setzt eine lagerübergreifende politische Einigung voraus.
Die SPD wie auch andere Oppositionsfraktionen haben betont, dass der Landtag selbst Herr des Verfahrens sein müsse und sich nicht von der Regierung einen Wahltermin vorschreiben lassen dürfe. Nach der Änderung des Wahlgesetzes und der Verfassung im März 2011 wird der Wahltermin von der Landesregierung festgesetzt. Die Neuwahlen fi nden am 6. Mai 2012 statt.
Was haben die Wähler davon?
Eine vorgezogene Wahl bringt den Wählern ein Parlament, das auf klarer Rechtsgrundlage steht und den Zweitstimmenanteil besser wiedergibt als das nach dem Urnengang 2009 zustande gekommene. Hinzu kommt – voraussichtlich – eine Kostenersparnis.
Das Zweistimmenwahlrecht
[caption id="attachment_1238" align="alignright" width="190" caption="© Stephanie Bröge/www.pixelio.de"]
[/caption]Ein weiterer Grund für das Anwachsen des Parlaments durch Überhang- und Ausgleichsmandate ist die Möglichkeit des Stimmensplittings. Hierauf hat auch das Landesverfassungsgericht in seinem Urteil aufmerksam gemacht und die Rückkehr zum Einstimmenwahlrecht als einen Hebel zur Vermeidung von Überhangmandaten ins Spiel gebracht.
Was haben die Parteien davon?
Grundsätzlich haben die Fraktionen alle betont, dass es eine erneute Vergrößerung des Landtages über 69 Mandate hinaus zu vermeiden gelte. CDU und SPD könnten sich zusätzlich davon erhoffen, dass bei einer Rückkehr zum Einstimmenwahlrecht zumindest ein Teil der FDP- beziehungsweise Grünen-Zweitstimmen an sie fallen. Nach der Expertenanhörung im Landtag, wo das Splitting zum Teil harsch als „unsinnig“ und „manipulativ“ kritisiert wurde, hatte die SPD die Abschaffung der zweiten Stimme erneut ins Spiel gebracht. FDP, Grüne und SSW fürchteten demgegenüber Stimmenverluste und beharrten auf dem Zweistimmenrecht. Im Kompromiss mit CDU und SPD setzte sich die FDP durch, so dass die Zweitstimme erhalten geblieben ist.
Was haben die Wähler davon?
Immer mehr Wähler geben ihre Erststimme dem Kandidaten einer der beiden größeren Parteien und ihre Zweitstimme einer kleineren Partei. Übliche Muster sind die Vergabe der Erststimme an einen CDU-Kandidaten und der Zweitstimme an die FDP beziehungsweise der Erststimme an einen SPD-Bewerber und der Zweitstimme an die Grünen.
Das Splitting hat in den vergangenen Jahrzehnten kontinuierlich zugenommen. Bei Bundestagswahlen lag der Anteil der Splitter seit der Einführung des Zweistimmenwahlrechts zur Wahl 1953 bis in die 1970er Jahre hinein konstant bei sechs bis neun Prozent. Seit den 1980er Jahren ist ihr Anteil aber stetig angewachsen. Bei der Bundestagswahl 2009 waren es 26,4 Prozent – ein neuer Höchstwert. Vor dem Hintergrund dieser Entwicklung hat auch der Schleswig-Holsteinische Landtag das Landeswahlrecht um diese Möglichkeit erweitert. Seit der Wahl im Jahr 2000 kann man auch im Norden „splitten“.
Das hat Auswirkungen auf die Größe des Parlaments. Denn das taktische Splitting führt dazu, dass die größeren Parteien mit relativ geringen Erststimmenanteilen ihre Sitze in den Wahlkreisen holen (die CDU 2009 in Flensburg zum Beispiel mit 26,1 Prozent). Gleichzeitig trägt das Splitting dazu bei, die Zweitstimmenanteile der kleineren Parteien zulasten der Größeren zu stärken. Die Konsequenz: SPD und – vor allem – die CDU holen in den Wahlkreisen zahlreiche Überhangmandate, die, gemeinsam mit den Ausgleichsmandaten für die Kleineren, zu einer Vergrößerung der Mandatszahl im Landtag führen.
Eine Abschaffung des Splittings könnte demnach ein nennenswerter Beitrag zur Verkleinerung des Landtages werden. Andererseits würde es das Wählervotum auf die Zustimmung zu einer Partei mit einem dazugehörigen Kandidaten einschränken.
Die Zuschneidung der Wahlkreise
Das Verfassungsgericht hat angemahnt, dass die Wahlkreise sich in ihrer Größe zukünftig nicht mehr so stark unterscheiden sollen wie bisher. Bislang ist eine Abweichung von +/- 25 Prozent gegenüber der durchschnittlichen Einwohnerzahl aller Wahlkreise möglich. Im neuen Wahlgesetz wurde die maximale Abweichung auf 20 Prozent festgelegt. Hierüber beschließt nach der Verabschiedung des neuen Wahlgesetzes – und der Festlegung, wie viele Wahlkreise es insgesamt geben soll – der Wahlkreisausschuss. In diesem Gremium sind die im Landtag vertretenen Parteien sowie die Landeswahlleiterin vertreten.
Was haben die Parteien davon?
Dieser Punkt betrifft in erster Linie die größeren Parteien. Sowohl CDU als auch SPD laufen Gefahr, bei einer Verringerung der Anzahl der Wahlkreise und einer Neuschneidung einige ihrer bislang als sicher eingestuften Hochburgen zu verlieren.
So liegen die Wahlkreise mit der geringsten Bevölkerungszahl, die bei strengeren Vorgaben an die Größe von einer Zusammenlegung oder einer Neuschneidung als erstes betroffen wären, vor allem in ländlichen Regionen im Norden des Landes, also in klassischen CDU-Hochburgen. 2009 waren die Wahlkreise 1 (Südtondern), 2 (Husum Land), 3 (Husum-Eiderstedt) und 6 (Schleswig Nord) am kleinsten.
Hier lebten jeweils rund 55.000 Einwohner, während der rechnerische Durchschnitt aller Wahlkreise bei 70.856 Bewohnern lag. Bei einer geringeren Zahl an Wahlkreisen und einer strengeren Größenvorgabe müssten also die in diesen Wahlkreisen direkt gewählten CDU-Abgeordneten als erstes um ihren – erfahrungsgemäß relativ „sicheren“ – Wahlkreis fürchten.
Bei einer geringeren Zahl an Wahlkreisen könnten aber auch städtische SPD-Hochburgen mit dem – häufig eher bürgerlichen – Umland zusammengelegt werden. Hier spielt auch die Empfehlung des Gerichts eine Rolle, anstatt der Einwohnerzahl die Anzahl der Wahlberechtigten als Bemessungsgrundlage für den Zuschnitt eines Wahlkreises zu nehmen. Denn neben den – noch nicht wahlberechtigten – Minderjährigen würden auch die im Lande lebenden Ausländer nicht mehr berücksichtigt werden. Konsequenz: Die SPD-Hochburgen würden „kleiner“.
Ein Beispiel hierfür ist der Wahlkreis 17 auf dem Kieler Ostufer, wo die SPD bei der Wahl 2009 mit 39,8 Prozent ihr landesweit bestes Erststimmenergebnis erreicht hat. Hier waren wegen des hohen Ausländeranteils lediglich 72,15 Prozent der Wohnbevölkerung wahlberechtigt – 6,32 Prozent weniger als im Landesschnitt. Fallen die Ausländer nun aus der Berechnung heraus, müsste der „kleiner“ gewordene Wahlkreis eventuell mit Teilen des Kreises Plön zusammengelegt werden. In den angrenzenden Wahlkreisen 18 (Plön Nord) und 19 (Plön Süd) lag jedoch die CDU 2009 bei den Erststimmen um 2,5 beziehungsweise acht Prozent vor der SPD.
Was haben die Wähler davon?
„Profiteure“ wären in erster Linie die Bewohner der einwohnerstarken Wahlkreise im Süden des Landes sowie der größeren Städte. Drei der vier größten Wahlkreise lagen 2009 Im Kreis Segeberg, der an Hamburg grenzt: die Wahlkreise 29 (Segeberg-West), 30 (Segeberg-Ost) und 31 (Norderstedt). Hier war ein Wahlkreisabgeordneter für über 85.000 Wähler „zuständig“ – also für rund 30.000 mehr als in den dünn besiedelten Regionen im Norden Schleswig-Holsteins. Auch die Bevölkerung von Flensburg, Kiel und Neumünster bekäme einen höheren Erfolgswert für ihre Erststimme.
Die „Leidtragenden“ wären demgegenüber die Einwohner im Landesteil Schleswig (sowie in dem ebenfalls sehr kleinen Wahlkreis 40, Lauenburg Süd). Im Norden des Landes könnten nur noch wenige, sehr großfl ächige Wahlkreise übrig bleiben. Auf das Problem der dünn besiedelten Regionen im Norden hat bei der Anhörung zum Wahlgesetz der ehemalige Kreispräsident von Schleswig-Flensburg, Johannes Petersen (Drucksache 17/1752), hingewiesen: „Der Landesteil Schleswig würde (…) hinsichtlich seiner Repräsentanz im Landtag nur noch eine untergeordnete Rolle spielen.“
Das Zählverfahren
Das Landesverfassungsgericht hat keine Vorgaben gemacht, nach welchem Verfahren die Wählerstimmen in Mandate umgerechnet werden sollen. Dennoch ist dieser Punkt – erneut – Gegenstand der Diskussion. Die klei¬neren Parteien haben bereits in der Vergangenheit mehrfach gefordert, das in Schleswig-Holstein seit Jahrzehnten angewandte System nach d’Hondt durch das Verfahren nach Sainte Laguë/Schepers zu ersetzen. Diese Forderung, die sich nun auch im Entwurf von SSW und Grünen wiederfindet, ist bei der Expertenanhörung zum Wahlrecht von allen befragten Experten einhellig begrüßt worden. Daraufhin hat sich auch die SPD für einen Wechsel zu Sainte Laguë ausgesprochen.
Was haben die Parteien davon?
Insbesondere CDU und SPD haben in der Vergangenheit regelmäßig von der Zerrwirkung des Systems d’Hondt zugunsten größerer Parteien profi tiert. Der Politikwissenschaftler Prof. Joachim Behnke (Drucksache 17/1776 und 17/1910) sprach in der Anhörung zum Wahlgesetz von einer hohen „Disproportionalität“ bei diesem Verfahren: Es können große Abweichungen zwischen dem proportionalen Anteil der Sitze und der tatsächlichen Mandatszahl entstehen – die bei d’Hondt grundsätz¬lich zugunsten der größeren Parteien ausfallen.
Ein Beispiel: Bei der Landtagswahl 2005 hätte die CDU rechnerisch 29,074 Sitze erreicht. Durch das d’Hondt-Verfahren wurde diese Zahl auf 30 Mandate aufgerundet. Die SPD erhielt 29 Sitze bei einer proportionalen Sitzzahl von 28,003. Demgegenüber führte d’Hondt dazu, dass bei den kleineren Parteien nicht auf-, sondern abgerundet wurde: Bei der FDP von – rechnerisch – 4,791 auf vier Sitze, beim SSW von 2,62 auf zwei. Diese Zerrwirkung, von der CDU und/oder SPD bei insgesamt vier der letzten fünf Landtagswahlen profitiert haben, fällt bei dem Verfahren Sainte Laguë/Schepers deutlich geringer aus. Konsequenz: Bei der Wahl 2005 wären nach diesem System je ein Mandat von Union und SPD an FDP und SSW gefallen. Prof. Behnke (Umdruck 17/1776 und 17/1910) betont daher, „dass die Verteilung nach Sainte Laguë das Gebot der Erfolgswertgleichheit in einem höheren Maße erfüllt“.
Was haben die Wähler davon?
Das Wahlergebnis würde beim Verfahren Sainte Laguë/Schepers gerechter abgebildet werden. Dieses Verfahren ist in den letzten Jahren bereits in verschiedenen Bundesländern sowie bei der Bundestagswahl eingeführt worden.
Das Wahlalter
[caption id="attachment_1239" align="alignleft" width="190" caption="© Alexander Hau/www.pixelio.de"]
[/caption]In ihren Gesetzentwürfen haben die SPD sowie Grüne und SSW vorgeschlagen, das Alter für das aktive Wahlrecht von 18 auf 16 Jahre abzusenken. Auch die Linken haben sich hierfür ausgesprochen. Die vier Oppositionsfraktionen haben bei einer früheren Landtagsdebatte zu diesem Thema im Juli 2010 betont, 16- und 17-jährige Jugendliche seien bereits reif für die Wahlkabine. Sie könnten über die Wahlteilnahme zu mehr politischem und gesellschaftlichem Engagement bewegt werden. CDU- und FDP-Vertreter beharrten dagegen darauf, das Wahlrecht weiterhin an die Volljährigkeit und die volle juristische Rechtsfähigkeit zu binden.
Bei Kommunalwahlen dürfen 16-jährige in Schleswig-Holstein seit 1997 mitwählen. Das einzige Bundesland, wo Jugendliche zur Landtagswahl eingeladen werden, ist Bremen.
Was haben die Parteien davon?
Laut der Shell-Jugendstudie 2010 ordnet sich „die Mehrheit der Jugendlichen in ihrer politischen Ausrichtung weiterhin links von der Mitte ein“. Das schlägt sich aber nicht automatisch im Wahlverhalten nieder. Bei der Landtagswahl 2009 haben die Erstwähler, also die damals 18- bis 22-Jährigen, überproportional für die kleineren Parteien FDP, Grüne und Linke gestimmt, während CDU, SPD und auch der SSW in dieser Altersgruppe unter ihrem Landesschnitt lagen.
Vergleichsweise am besten schnitten bei den Erstwählern laut ARD-Wahlumfrage die Grünen ab. Sie lagen hier bei 17 Prozent und damit 4,6 Prozent über ihrem Gesamtanteil. Die Linken konnten acht Prozent der Erstwähler gewinnen (insgesamt: 6,0 Prozent). Die FDP erhielt hier 16 Prozent und damit 1,1 Prozent mehr. Die größeren Parteien schnitten demgegenüber mit einem Minus ab: Nur 22 Prozent der Erstwähler stimmten für die CDU. Dieser Wert liegt 9,5 Prozent unter dem Landesergebnis. Die SPD lag bei 20 Prozent (-5,4 Prozent). Auch der SSW hatte mit drei Prozent (-1,3) einen vergleichsweise geringeren Jungwähleranteil.
Die besonders hohen Stimmenverluste von CDU und SPD bei den Erstwählern untermauern auch einen Trend, der in der gesamten Wahlbevölkerung bereits seit längerem zu beobachten ist: Die Volksparteien verlieren an Bindungskraft, es gibt mehr Wechselwähler, und hiervon profitieren insbesondere FDP, Grüne und Linke.
Was haben die Wähler davon?
Das Wahlrecht zu haben, bedeutet nicht automatisch, dass es auch genutzt wird. In den vergangenen Jahren haben junge Leute nur unterdurchschnittlich vom Wahlrecht Gebrauch gemacht. Bei der Bundestagswahl 2005 lag die Wahlbeteiligung bei den 18- bis 24-Jährigen mit rund 70 Prozent um fast acht Punkte unter dem allgemeinen Durchschnitt von 77,7 Prozent. Bei der Bundestagswahl im September 2009, die parallel zur schleswig-holsteinischen Landtagswahl stattfand, ging dieser Wert noch einmal zurück. Nach Angaben des Bundeswahlleiters lag die Wahlbeteiligung der 18- bis 24-Jährigen bei etwa 60 Prozent – und damit deutlich unter dem historisch niedrigen Gesamtwert von 70,8 Prozent.
Jugendforscher sehen dennoch ein langsam steigendes Interesse der Jugend an Politik. Die Shell-Jugendstudie 2010 stellt zwar fest, dass das „politische Interesse bei Jugendlichen weiterhin deutlich unter dem Niveau der 1970er und 1980er Jahre liegt“. Dennoch sei „der Anteil der politisch Interessierten wieder leicht angestiegen“. Ausschlaggebend dafür seien die mittleren und gehobenen Schichten und die Jüngeren. Bei den 12- bis 14-Jährigen habe sich das Interesse in den letzten acht Jahren mit 21 Prozent nahezu verdoppelt, bei den 15- bis 17-Jährigen stieg es von 20 auf 33 Prozent.
Was nicht in den Entwürfen der Fraktionen steht
Die Vorschläge der Fraktionen zum schleswig-holsteinischen Wahlrecht beschränken sich auf mehr oder weniger umfangreiche Änderungen am bestehenden System. Obwohl in der Öffentlichkeit wie auch in der Fachöffentlichkeit bereits seit Längerem Wege zu mehr Auswahl- und Mitbestimmungsmöglichkeiten für die Bürger diskutiert werden, findet sich hiervon nichts in den drei Entwürfen der Landtagsfraktionen. Nach allgemeiner Auffassung im Landtag soll es bei Einbewerberwahlkreisen und (maximal) zwei Stimmen pro Wahlzettel bleiben.
Weder der Vorschlag des Vereins „Mehr Demokratie“ (Drucksache 17/1420) noch das im Februar 2011 bei der Hamburger Bürgerschaftswahl erstmals angewendete Mehrstimmenwahlrecht fanden Niederschlag. Beide Systeme sehen Mehrbewerberwahlkreise vor und geben den Wählern mehrere Stimmen an die Hand.
Was haben die Parteien davon?
Bei allen drei vorgelegten Entwürfen behalten die Parteien einen großen Ein fluss auf die personelle Zusammensetzung des Landtages. Der Wähler kann zwar festlegen, ob eine Partei zehn oder 20 Abgeordnete stellt – er hat aber nur einen sehr begrenzten Einfluss darauf, welche zehn oder 20 Personen dann tatsächlich im Parlament sitzen.
So sollen die Bürger laut allen drei Vorschlägen nach wie vor keine Möglichkeit erhalten, in die Reihenfolge der Kandidaten auf den Landeslisten der Parteien einzugreifen, indem sie etwa gut platzierte Kandidaten streichen oder nachrangig positionierte Bewerber stärken. Die Landesvorstände der Parteien, wo die Listenvorschläge erarbeitet werden, und die Landesparteitage, wo die Liste beschlossen wird, behalten somit ihre bisherige große Bedeutung behalten und treffen schon vor dem eigentlichen Wahlakt zentrale personelle Weichenstellungen für die Zusammensetzung des Parlaments.
Auch Mehrbewerberwahlkreise soll es nach dem Willen der Landtagsfraktionen nicht geben. Hierbei würde der Einfluss der Wähler – und auch die Bedeutung der Erststimme – steigen. So könnten die Wähler nicht nur zwischen den Kandidaten der verschiedenen Parteien, sondern auch zwischen mehreren Kandidaten derselben Partei entscheiden – was ebenfalls zulasten der „Parteiregie“ gehen würde.
Was haben die Wähler davon?
In der Expertenanhörung wurde teilweise scharf kritisiert, dass keiner der drei Vorschläge eine Stärkung der Bürgerbeteiligung vorsieht. Viele der Experten sprachen sich für die Einrichtung von Mehrbewerberwahlkreisen aus.
Der Verein „Mehr Demokratie“ (Drucksache 17/1420) hatte bereits im letzten Jahr einen Entwurf für ein neues Wahlgesetz präsentiert, der größere Einflussmöglichkeiten für die Bürger auf die Zusammensetzung des Parlaments mit sich gebracht hätte (und zudem auch mit großer Wahrscheinlichkeit dafür gesorgt hätte, dass die Richtgröße von 69 Abgeordneten nicht überschritten wird). Nach den Vorstellungen des Vereins sollte das Land in elf statt bisher 40 Wahlkreise aufgeteilt werden („Mehr Demokratie“ schlägt vor, die elf schleswig-holsteinischen Bundestagswahlkreise auch bei der Landtagswahl zu verwenden).
In jedem dieser Wahlkreise würden vier Bewerber gewählt werden, wobei jeder Wähler drei Stimmen erhielte, die er kumulieren (auf einen Kandidaten bündeln) oder panaschieren (auf mehrere Bewerber verteilen) könnte. Jede Partei soll dabei mindestens vier Bewerber an den Start schicken. Somit würden 44 Abgeordnete direkt in den Wahlkreisen gewählt, die übrigen 25 würden über die Listen in den Landtag einziehen. Über die 25 Listenbewerber soll nach Vorstellung von „Mehr Demokratie“ der Verhältnisausgleich erfolgen, so dass der Landtag proportional nach den Zweitstimmenanteilen der Partei zusammengesetzt wäre. In ihren Stellungnahmen zum Wahlrecht haben eine Reihe der Fachleute ähnliche Modelle ins Spiel gebracht, etwa elf Wahlkreise mit jeweils drei Abgeordneten oder 20 Wahlkreise mit jeweils zwei Abgeordneten.
Die Vorteile für die Wähler: Sie würden mehr Einfluss auf die Zusammensetzung des Parlaments gewinnen (entsprechend würde die Bedeutung der Landeslisten und der Parteitage sinken); die Repräsentanz der verschiedenen Regionen würde gewahrt; die Richtgröße von 69 Abgeordneten würde mit großer Wahrscheinlichkeit eingehalten, Überhang- und Ausgleichsmandate würden voraussichtlich nicht mehr anfallen.
Die Besonderheiten eines Wahlrechts, bei dem die Wähler deutlich mehr als die bisherigen zwei Kreuzchen machen können, wurden bei der Hamburger Bürgerschaftswahl am 20. Februar 2011 deutlich. Dort hatten die Wähler erstmals die Möglichkeit, fünf Erst- und fünf Zweitstimmen zu vergeben und diese jeweils zu kumulieren oder zu panaschieren. Das neue Wahlrecht war nach einem Volksentscheid im Jahr 2007 und einem erneuten Volksbegehren im Jahr 2009 eingeführt worden.
Anstatt eines einzigen Wahlzettels bekamen die Wähler im Wahllokal zwei bis zu dreißig Seiten starke Wahlhefte überreicht. Material in gleichem Umfang gab es zudem für die parallel stattfindenden Wahlen zu den Hamburger Bezirksversammlungen.
Als die Stimmen – nach drei Tagen – ausgezählt waren, schlugen zwei auf¬fällige Beobachtungen zu Buche: Die Zahl der ungültigen Stimmen war im Vergleich zu vorherigen Wahlen angestiegen (von einem Prozent bei der Wahl 2008 auf 3,4 Prozent im Jahr 2011). Und: Die Wahlbeteiligung war erneut gesunken – von 63,5 auf 57 Prozent. Kritiker aus der Politik monierten im Anschluss, dass das neue, aufwändigere Wahlrecht die Bürger vom politischen Prozess „entfremdet“ habe, und warnten vor einer „Akademikerdemokratie“. Die Hamburger Bürgerschaft hat eine Studie in Auftrag gegeben, die die Auswirkung des neuen Wahlrechts auf die Wahlbeteiligung ergründen soll.
Trotz der neuen Möglichkeiten haben die Hamburger ihre Stimmen nicht vermehrt auf unterschiedliche Parteien verteilt. Nach den Zahlen einer ARD-Umfrage haben 86 Prozent bei der Bürgerschaftswahl ihre zehn Stimmen einer einzigen Partei gegeben. Lediglich zwölf Prozent votierten für zwei Parteien, und nur zwei Prozent teilten ihr Stimmenpaket auf mehr als zwei Parteien auf. Zum Vergleich: Bei der Bundestagswahl 2009, abgehalten nach dem traditionellen Zweistimmenwahlrecht, hat bundesweit ein wesentlich höherer Anteil der Wähler die Möglichkeiten des Stimmensplittings genutzt: Laut Bundeswahlleiter waren es 26,4 Prozent. Ob das geringere Splitting auf die umfangreicheren und – mutmaßlich – für viele Wähler unübersichtlichen Wahlunterlagen zurückzuführen ist, dürfte auch Gegenstand der Bürgerschafts-Studie sein.
Die Hamburger haben aber durchaus eine Auswahl zwischen den verschie¬denen Kandidaten ihrer präferierten Partei getroffen. So gelang der Theater-Intendantin Isabella Vértes-Schütter, von der SPD auf den 60. und damit letzten Platz der Liste gesetzt, der Sprung in die Bürgerschaft. Demgegenüber scheiterte die SPD-Abgeordnete Andrea Rugbarth, Platz 15 der Liste und in der vorherigen Wahlperiode unter anderem Mitglied im HSH-Nordbank-Untersuchungsausschuss der Bürgerschaft, bei der Wahl.
Gesetzentwürfe der Fraktionen
Weitere Vorschläge zur Wahlrechtsänderung
Weitere Informationen zum Wahlrecht finden Sie unter www.wahlrecht.de
Autor: Karsten Blaas M.A.